Ciclo de reuniones exclusivas para socios – De las propuestas a la acción: encarando el desafío fiscal en un entorno económico y político complejo

Ciclo de desayunos de CERES

De las propuestas a la acción: encarando el desafío fiscal en un entorno económico y político complejo

El Dr. Guillermo Tolosa, Director Ejecutivo de Ceres, advirtió sobre circunstancias que harán la disminución del gasto inusualmente difícil. Adicionalmente, señaló la importancia de una reevaluación de gastos para poder reorientarlos de forma que contribuyan en mayor medida al crecimiento con inclusión. Al disertar en el desayuno de cierre del año de Ceres, presentó algunos posibles cambios a introducir para atemperar los riesgos que hoy presenta el sistema previsional en términos fiscales    

Uruguay se mantiene como una isla en una región marcada por quiebres institucionales, populismos y furias callejeras. Si bien el país no es ajeno a la tendencia global de creciente caída de confianza en los partidos políticos y la democracia, el sistema político uruguayo reaccionó con una de las transformaciones más profundas de su historia: presentó nuevos candidatos, nuevos partidos, nuevas coaliciones y nuevas estrategias de hacer política.

Este renovado contexto político enfrenta importantes pruebas en materia económica, con desafíos de corto plazo y vulnerabilidades estructurales. En ese sentido, se necesita afrontar las dificultades en el terreno fiscal en un escenario con características notoriamente diferentes a las que se afrontaron en otra época que, como detallaremos, hacen el impacto del ajuste potencialmente más costoso. Sin embargo, esas mismas condicionantes abren posibilidades de atacar obstáculos para avanzar hacia mayor focalización en el gasto y mejor conexión con los objetivos estratégicos.

Pero, además, es ineludible poner la mirada sobre la seguridad social, y en ese terreno también tenemos consideraciones para el debate público que apuntan a la sostenibilidad del sistema, así como las tendencias demográficas y las particularidades del país.

Un sistema político que se reinventa

En materia político electoral, el rasgo de cambio más profundo fue la consolidación del fenómeno de los desafiantes, definidos como aquellos que desafían los partidos y movimientos establecidos. Estos candidatos se caracterizan por llegar desde fuera de los carriles tradicionales de la política partidaria o cargos políticos; llegan para emprender nuevos movimientos, iniciando verdaderos start-ups de la política.

Estos nuevos movimientos, que en el pasado habían típicamente fracasado, alcanzaron representación parlamentaria y un respaldo electoral inusitado. En los últimos años (con algún indicio ya en la elección anterior) los desafiantes irrumpen en la política partidaria en todas las posibles combinaciones en cuanto a origen y destino: desde fuera de la política, aunque dentro de la órbita pública (Manini) o fuera de ella (Novick, Talvi, Sartori, Vega, Abella); algunos llegan para  ocupar posiciones dentro de partidos establecidos (Talvi, Sartori) o por fuera de ellos (Manini, Novick, Vega, Abella).

Más allá que el fenómeno del desafiante ha venido asumiendo creciente importancia en el mundo, la riqueza casuística del caso uruguayo constituye un ejemplo de versatilidad y resiliencia del sistema político bastante atípico. Esa novedad contrasta significativamente con la historia de estabilidad y cambios muy graduales en el sistema político local. Dentro de este sacudón de la matriz de candidatos y estrategias, casi un cuarto de los uruguayos votó por nuevos candidatos y una similar proporción cambió el partido político que votaron, lo que representa un aumento radical comparado con elecciones previas.

Además, dentro de los considerados insiders, hubo un proceso de renovación, donde varios de los referentes destacados resultaban debutantes o muy recientes como candidatos. Además, aquellos técnicos que se sumaron a la arena política mostraron un perfil mucho más alto que en el pasado.

Sin alarmas, pero sin demoras

Uruguay parece encaminado a seguir transitando por el sendero de una democracia sólida y una situación económica y social estable. Sin embargo, para revertir la tendencia de mediano plazo de erosión de la credibilidad en la política, la renovación en la oferta electoral y en los cuadros gobernantes debería traducirse en una marcada revigorización del impulso reformista. Se trata de construir sobre lo logrado y para ello es necesario seguir atacando vulnerabilidades y construyendo bases aún más firmes para el crecimiento sostenible con inclusión.

En ese sentido, un área que presenta desafíos y oportunidades notorias es la política fiscal. El déficit de Uruguay es históricamente alto, pero acompaña tendencias globales y está en línea con los países emergentes. Está lejos, a su vez, de los déficits de más de 7% con los que los gobiernos de izquierda dejaron la administración en Argentina y Brasil. Además, con necesidades de financiamiento bastante más bajas que el promedio de los países emergentes gracias a una estructura de vencimientos muy prudente.

Sin embargo, proyecciones de la trayectoria futura de deuda indicarían, sin ajuste, la posibilidad de la pérdida del grado inversor. Y más preocupante aún: la posibilidad de escenarios con nuevas malas noticias externas podría dejar a Uruguay en una situación de fragilidad que es prudente evitar a través de un ajuste fiscal. Por tanto, por más que no hay margen para alarmismos, tampoco lo hay para la inacción.

Cuatro condiciones

El desafío de recorte de gastos en el contexto actual de Uruguay no debe ser subestimado, ya que el entorno presenta características distintivas con respecto a esfuerzos pasados de ajuste:

  • Primero: la existencia de una coalición gobernante suele implicar mayores dificultades para realizar ajustes, de acuerdo con la experiencia internacional.

 

  • Segundo: la parcial madurez del régimen monetario que no habilita a sorpresas inflacionarias para licuar el gasto, lo que posibilitaría diluir la carga en un conjunto amplio de damnificados.

 

  • Tercero: la creciente rigidez del gasto junto a dificultad para apelar a mayores impuestos ante una economía débil y una carga impositiva que ya es relativamente alta.

 

  • Cuarto: la ausencia de incentivos fuertes e inmediatos como los que existieron en el pasado, como por ejemplo aprobación de metas con el FMI o la necesidad de reducir tasas de interés muy altas en contexto de presión de los mercados. El actual escenario, libre de aquellas condicionantes, vuelve más complejo de “justificar” las acciones tendientes a un ajuste.

Revisión de gastos

Estas características, que de alguna manera reflejan el mayor grado de desarrollo institucional del país, terminan elevando la vara para los gobernantes en cuanto a la dificultad del ajuste. La relativamente baja inflación exige un ajuste en el que no se puede diluir la carga, mientras que la ausencia de premios externos no permite externalizar la responsabilidad. Por lo tanto, estamos ante un ajuste que generará enojos y descontentos concentrados pero fuertes, en una escena global de mayor contagio de convulsión.

El hecho que el país tenga que embarcarse en este tipo de ajuste fiscal, ofrece una enorme oportunidad que trasciende el desafío de estabilidad de corto plazo. Un ajuste de este tipo, basado en gasto, pero además quirúrgico, ofrece mayores posibilidades de emplear un enfoque estratégico un Estado sólido y ágil, con impuestos explícitos e implícitos mejor alineados a los objetivos de crecimiento y justicia social. En ese sentido, el gobierno electo, contando ahora con nueva información, debería considerar embarcarse en un ejercicio de Revisión de Gastos en profundidad y con recursos especializados.

Este ejercicio debería contar con un análisis comparativo a fondo de variables fiscales clave. Por ejemplo: a nivel agregado, los datos muestran que el empleo público parece alineado con el grado de desarrollo del país. Sin embargo, ejercicios comparativos internacionales y domésticos a nivel de organizaciones independientes parecen sugerir algunos desalineamientos en el nivel de empleo que sería necesario corregir. En algunos casos pueden ser tan grandes que sería imposible solucionarlos simplemente sin cubrir las vacantes que se generen.

Por otra parte, los salarios públicos promedio, aunque presentan niveles más altos que los del sector privado, no resultan tan altos en la comparación internacional. Sin embargo, parece haber tareas y responsabilidades en las cuales el desalineamiento es muy pronunciado.

Nuevamente, un plan focalizado en el ahorro y mayor justicia en la remuneración pública parece ser la vía necesaria. El ejercicio debe ser mucho más amplio y cubrir áreas como estructuras organizacionales óptimas, economías de escala en mecanismos de compras públicas (incluida la salud) y alineación de gastos con prioridades estratégicas.

Atención a la seguridad social

Uruguay se destaca por un alto gasto en jubilaciones y pensiones, incluso a nivel internacional con países de estructura demográfica semejante. El gasto es también alto desde una perspectiva histórica, alcanzándose en la actualidad un nivel similar al existente previo a la reforma de 1996. Esto nos permite alcanzar resultados excelentes en materia de cobertura, suficiencia del sistema e indicadores sociales de los adultos mayores en el país.

Sin embargo, en los últimos tiempos las tendencias han sido llamativas. Desde 2008, el gasto en seguridad social aumentó 70%, absorbiendo un 2% del PIB. Esto ocurrió en un contexto donde otros gastos críticos para el crecimiento económicos, como los referentes a infraestructura, se estancaron en términos reales. Mientras tanto, los gastos focalizados en planes sociales implementados por sucesivos gobiernos del Frente Amplio absorbieron considerablemente menos recursos.

El esfuerzo de transferencia de recursos a adultos mayores fue complementado con medidas tales como su incorporación a Fonasa. La totalidad de gastos en adultos mayores que debe cubrirse desde rentas generales (esto es por encima de los ingresos del sistema de seguridad social) es de 7% del PIB y supera en más de 40% los gastos en niñez y adolescencia, incluyendo los relativos a educación (más allá de su crecimiento en los últimos años).

En el marco de esta asimetría de asignación intergeneracional de recursos, la pobreza en adultos mayores bajó a mayor ritmo que la de los niños, duplicando la relación relativa a un nivel de 12 niños pobres por cada adulto pobre, lo que configura un récord en la región.

El aumento del gasto en seguridad social fue principalmente debido a un reajuste de pasividades (mandatado constitucionalmente), aunque la reforma del 2008 y otras medidas administrativas también tuvieron efecto. Ese ajuste generó que para el trabajador promedio jubilado en 2004, el sistemático aumento de salario real implicó que, solo diez años después de haber accedido a su jubilación, pudiese tener un ingreso más alto que en su vida activa. Para estos jubilados, la totalidad de ingresos del sistema de seguridad social se espera que sea el doble que sus aportes al sistema (sin contar aportes indirectos a través de IVA). Para otros jubilados posteriores no se espera una situación marcadamente distinta.

Estas crecientes transferencias sucedieron, hasta 2014, en un marco de bonanza económica que permitió un fuerte aumento de recursos públicos y privados y no tuvieron impactos en el déficit del sistema. Sin embargo, desde entonces, el empleo viene en franco descenso, aunque con salarios reales que siguen creciendo, y el déficit del sistema de seguridad social ha generado un impacto importante en el déficit global. De hecho, como es sabido, el aumento de déficit tuvo que ser parcialmente compensado por medidas impositivas al sector productivo.

 

Hacia un mayor equilibrio previsional

Las proyecciones marcan desafíos importantes hacia el futuro. Desde el punto de vista financiero no se puede soslayar lo que representa el costo de la reforma de los cincuentones y un rápido envejecimiento de la población. Para enfrentar un complejo panorama, CERES pone a consideración en el debate público la necesidad de moverse firmemente más allá de la evidente necesidad de una reforma paramétrica.

Fundamentalmente es imprescindible generar una reforma más holística sobre la incorporación de los adultos mayores a la sociedad, pero sin excluir la posibilidad que puedan tener ingresos a tiempo parcial en su vida de jubilación.

También, en un contexto donde el gasto en seguridad social resulta crecientemente gravoso para el Estado, sería importante introducir nuevos elementos desde la política fiscal o la mecánica de la indexación (respetando normas en la Constitución) que garanticen la sustentabilidad del sistema, a la vez que preserven sus fortalezas.

Finalmente, es necesario pensar en mecanismos para el aumento del ahorro privado que mejoren las perspectivas de jubilación futura, sin seguir recargando el sistema público de jubilación. Por ejemplo, destinar la renuncia fiscal de IVA por uso de tarjetas electrónicas a cuentas personales.

Adicionalmente, se debería analizar la posibilidad de esquemas provisionales complementarios por la vía de los convenios colectivos o decisiones de los Consejos de Salarios. Sobre este tema, próximamente agregaremos más detalles y opciones en un documento que CERES está elaborando en conjunto con el especialista en Trabajo y Seguridad Social, Rodolfo Saldain.

El respaldo político  

Un breve repaso por las políticas de empleo, remuneración y pensiones da claros indicios de una realidad más general (salud, tarifas, educación, entre otras): la existencia de considerable margen para focalizar mejor los costos para que lleguen de forma más efectiva a la población objetivo. Una creciente focalización evitaría aumentos de pensiones tan marcados para quienes no están en una situación vulnerable, primas de salario altas con respecto al sector privado a trabajadores en situación socioeconómica favorable o, por ejemplo, subsidios de garrafas a quienes lo usan para fines recreativos. Un proceso generalizado de mayor focalización permitiría no solo garantizar la estabilidad macroeconómica, sino también dar más espacio a la reactivación del sector privado, y al apoyo de la población vulnerable.

La promesa de poder cumplir con objetivos compartidos por todo el espectro político debería generar la oportunidad de amplios acuerdos para apoyar decisiones tendientes a la focalización, que son políticamente difíciles de implementar. Uruguay cuenta con tiempo para este esfuerzo, pero en medio de poblaciones más exigentes y movilizadas, la obtención de resultados concretos es clave.